Ordna och upphandla funktionshinderservice – Upphandlingens skeden och upphandlingsförfaranden

Skeden i genomförandet av upphandlingen

Genomförandet av funktionshinderservice förutsätter god sakkompetens om innehållet i servicen samt kompetens i att konkurrensutsätta social- och hälsovårdstjänster enligt upphandlingslagen. Att genomföra upphandlingen med ett litet kärnteam med till exempel 3–4 medlemmar är ofta en fungerande praxis.

Det är viktigt att teamet har tillräckliga befogenheter att fatta beslut. Utifrån praktiska erfarenheter lönar det sig att undvika alltför stora arbetsgrupper, eftersom ansvaret splittras och det kan vara svårt att nå samsyn.

Det är nödvändigt att reservera tillräckligt med tid och resurser. Att genomföra upphandlingen från planeringsskedet till att avtalet ingås tar ungefär ett halvt år, om projektet är väl tidsatt och resursatt.

I beredningsskedet för upphandlingen beslutar man om vilket upphandlingsförfarande som ska användas och utarbetar de nödvändiga handlingarna: anbudsbegäran, servicebeskrivning, urvals- och jämförelsekriterier, avtalsutkast och övriga nödvändiga handlingar. I beredningen beslutar man om det kommande avtalets giltighetstid och övriga villkor samt bedömer upphandlingens uppskattade värde.

Upphandlingsförfaranden vid upphandling av funktionshinderservice

Vid upphandlingar av funktionshinderservice och andra upphandlingar av social- och hälsovårdstjänster har den upphandlande enheten ett stort utrymme för prövning när det gäller valet av upphandlingsförfarande. Vid konkurrensutsättningen ska kapitel 12 i upphandlingslagen och de övriga bestämmelser i upphandlingslagen som anges där iakttas. Dessutom ska de allmänna principerna för upphandling iakttas.

Bestämmelser i upphandlingslagen som tillämpas vid konkurrensutsättning av social- och hälsovårdstjänster:

• Kapitel 12 Social- och hälsovårdstjänster och andra särskilda tjänsteupphandlingar
• Kapitel 1 Syfte, principer och definitioner
• Kapitel 2 Tillämpningsområde och dess avgränsningar
• Kapitel 3 Gemensamma upphandlingar och reservering av upphandlingar
• Kapitel 4 Tröskelvärden och beräkning av upphandlingens uppskattade värde
• 40 och 41 § Direktupphandling, direktupphandling vid tilläggsbeställningar
• Kapitel 7 Annonsering av upphandling
• 62 § Elektroniskt informationsutbyte i upphandlingsförfarandet (om information utbyts elektroniskt)
• 80 och 81 § Obligatoriska och fakultativa uteslutningsgrunder
• 82–86 § Korrigerande åtgärder av kandidater och anbudsgivare samt fastställande av krav på lämplighet (frivilligt)
• Kapitel 14 Beslut om upphandling och upphandlingsavtal
• Kapitel 15 Tillsyn över upphandlingar
• Kapitel 16 Rättsskyddsmedel
• Kapitel 17 Övriga bestämmelser

Den upphandlande enheten är inte bunden till EU-förfarandena enligt upphandlingslagen, utan kan skapa ett eget, klientorienterat upphandlingsförfarande eller förenkla ett förfarande som i lagen anges som EU-förfarande. Anbudstävlingen kan också ordnas enligt det öppna eller selektiva förfarande som gällde enligt den gamla upphandlingslagen. Då följer förfarandets gång reglerna i den gamla lagen.

Den upphandlande enheten kan också utnyttja en ramöverenskommelse som beskrivs i EU-förfarandena, till exempel så att klienten gör det slutliga valet mellan serviceproducenterna. Konkurrensutsättningen kan också genomföras som omvänd konkurrensutsättning, det vill säga som fransk entreprenad, där prisnivån är fast och valet av serviceproducent grundar sig på jämförelsekriterier för kvalitet. Genomförandet av en fransk entreprenad förutsätter att den upphandlande enheten har en god uppfattning om prisnivån och om vilken kvalitet som kan förväntas vid en viss prisnivå.

Syftet med bestämmelserna om upphandling av social- och hälsovårdstjänster är att möjliggöra mer flexibla upphandlingsförfaranden vid upphandlingar som är mycket betydelsefulla för klienten. Klientens ställning och andra omständigheter som är viktiga särskilt inom social- och hälsovårdstjänster ska beaktas i alla skeden av upphandlingen enligt 108 § i upphandlingslagen, också när förfarandet utformas och väljs.

Den upphandlande enheten ska beskriva det upphandlingsförfarande som den använder i upphandlingsannonsen eller i anbudsbegäran. I praktiken tas beskrivningen in i anbudsbegäran. Beskrivningen ska göras så att leverantörerna utifrån den kan förutse upphandlingsförfarandets karaktär och gång och vet vilken roll de har i förfarandet.

I beskrivningen ska det framgå hur upphandlingsförfarandet framskrider i sin helhet. I beskrivningen är det bra att nämna till exempel om förfarandet innehåller begränsning av antalet anbudsgivare eller förhandlingsrundor, i vilket skede anbudsgivaren förväntas lämna in dokument eller anbud till den upphandlande enheten och vilka krav som i allmänhet hör till förfarandet.

Vid upphandlingar enligt bilaga E tillämpas inte EU-förfarandenas minimitider för anbud. Den upphandlande enheten ska ge anbudsgivarna en skälig anbudstid. Längden på en skälig anbudstid beror på föremålet för upphandlingen, de utredningar som behövs för anbudet och motsvarande omständigheter. En mycket kort anbudstid rekommenderas inte. Anbudstiden bör i väsentliga delar inte placeras under semestertider.

Beskrivning av föremålet för upphandlingen

Vid upphandling av funktionshinderservice beskrivs föremålet för upphandlingen i servicebeskrivningen. En väl utarbetad servicebeskrivning utgör grunden för att den eftersträvade kvalitetsnivån ska uppnås och för tillsynen över att den uppnås. Om kvaliteten och dess beståndsdelar inte har beskrivits tydligt kan de inte heller övervakas, och det går inte att ställa tydliga krav på serviceproducenten om att kvaliteten ska uppnås.

I servicebeskrivningen beskrivs innehållet i den service som upphandlas, servicens syfte och mål samt den kundkrets som servicen är avsedd för. I servicebeskrivningen beskrivs också serviceproducentens uppgifter och skyldigheter samt gränsytorna till beställarens uppgifter. På motsvarande sätt är det viktigt att identifiera gränsytorna till annan service som genomför klientens service, så att helheten blir fungerande.

I servicebeskrivningen hänvisar man till den centrala lagstiftning som ska följas, men det är inte nödvändigt att återge den. I stället är servicebeskrivningens centrala uppgift att på en konkret nivå visa hur den servicenivå som lagen kräver och den servicenivå som annars eftersträvas förverkligas i klientens vardag. Då ska man sträva efter att identifiera och dela upp till exempel hur klientens självbestämmanderätt förverkligas i praktiken och hur klienten får service enligt sitt behov.

Om förverkligandet åtminstone delvis kan mätas kan man ta in indikatorer i beskrivningen, som används i utvecklingen och uppföljningen av servicen. Om samarbetet med anhöriga och närstående är viktigt, beskrivs dess kvalitet och omfattning.

Serviceproducenten kan åläggas att utarbeta mer detaljerade planer för att styra om servicen, till exempel i en situation där klientvisa rehabiliteringsmål inte uppnås. Servicebeskrivningen kan innehålla ett avsnitt om gemensamt utvecklingspartnerskap mellan serviceproducenten och beställaren. I ett sådant fall ska man överväga prissättningsgrunden för utvecklingsservicen. I servicebeskrivningen tas vanligtvis in villkor som gäller lokaler, personal och andra förutsättningar för att ordna servicen.

Att fastställa kvalitet vid upphandling av funktionshinderservice – minimikrav

Grunden för kvaliteten vid upphandling av funktionshinderservice är minimikrav på en lämplig nivå som beskrivs tydligt. Minimikraven är obligatoriska krav som varje anbud och anbudsgivare ska uppfylla. De skapar en grund för en god baskvalitetsnivå som alltid ska uppnås i servicen.

Dessutom ska anbudsbegäran vid krävande serviceupphandling alltid innehålla ett omsorgsfullt utarbetat avtalsutkast. Genom servicebeskrivningen och avtalet fastställs den önskade kvalitetsnivån och de metoder med vilka man uppmuntrar att den uppnås och reagerar på avvikelser.

Minimikrav som gäller servicen anknyter typiskt till

• personalens kompetens, utbildning, erfarenhet och antal
• lokaler som används i servicen och deras egenskaper
• servicens innehåll och genomförande
• klientens ställning
• klientens självbestämmanderätt
• samarbetet mellan serviceproducenten och den upphandlande enheten.

Om den upphandlande enheten endast använder minimikrav för att fastställa kvaliteten avgörs valet av vinnare utifrån priset. Avgörande utifrån pris betyder inte nödvändigtvis låg kvalitet, utan den totala kvaliteten avgörs av nivån på minimikraven.

Minimikraven ska vara formulerade tillräckligt bindande och exakt. Om den upphandlande enheten som enda grund för den ekonomiskt mest fördelaktiga upphandlingen använder lägsta pris ska den lägga fram motiveringar till detta i upphandlingshandlingarna, i upphandlingsbeslutet eller i en separat redogörelse om upphandlingsförfarandet.

Att fastställa kvalitet vid upphandling av funktionshinderservice – jämförelsekriterier

Utöver minimikraven kan man påverka servicens kvalitet genom att fastställa jämförelsekriterier för kvalitet. Alla anbud ska uppfylla de uppställda minimikraven, men den extra kvalitet som överskrider minimikraven och som anbudsgivarna är beredda att erbjuda bedöms med hjälp av de fastställda jämförelsekriterierna.

Hur fastställs jämförelsekriterier?

De jämförelsekriterier som används vid bedömningen av pris–kvalitetsförhållandet ska ha anknytning till föremålet för upphandlingen. Kriterierna ska alltså gälla sådana omständigheter som objektivt sett är betydelsefulla för kvaliteten på just den aktuella servicen.

Kriterierna ska vara tydliga och entydiga så att de möjliggör en opartisk bedömning och inte ger den upphandlande enheten obegränsad valfrihet. Kriterierna ska vara icke-diskriminerande och säkerställa möjligheten till verklig konkurrens.

Vid en upphandling där man förväntar sig många anbud fungerar sådana jämförelsekriterier väl som är tydligt poängsatta och som anbudsgivaren kan besvara med ja eller nej. Då kan anbudsjämförelsen genomföras och motiveras med en skälig tidsinsats, särskilt om jämförelsen kan göras med hjälp av ett elektroniskt upphandlingssystem. Sådana kriterier kan utformas så att de till exempel gäller extra utbildning eller extra erfarenhet hos personalen eller annan tydlig tilläggskvalitet i verksamheten.

Om man förväntar sig få anbud eller om man använder ett selektivt förfarande där endast ett fåtal kandidater gallras vidare kan man också använda verbala jämförelsekriterier, där uppfyllelsen mäts till exempel med en plan eller beskrivning som anbudsgivaren lämnar in om det som ska jämföras. Då ska motiveringen i upphandlingsbeslutet göras skriftligt så att alla skillnader i poäng motiveras utifrån omständigheter som framgår av jämförelsekriteriet.

Som jämförelsekriterier används ofta olika beskrivningar, vars innehåll sedan bedöms enligt en på förhand utarbetad skala. Nackdelen med detta är att man inte särskilt bra kan mäta verkliga skillnader i serviceverksamheten, utan snarare anbudsgivarens förmåga att beskriva saker skriftligt. Fördelen med beskrivningar är att genomförandet av servicen eventuellt kan övervakas bättre utifrån dem.

Jämförelsekriterierna anges i anbudsbegäran

Den upphandlande enheten ska ange den grund för ekonomisk fördelaktighet som den använder och eventuella jämförelsekriterier i upphandlingsannonsen eller i anbudsbegäran. Vanligen tas grunderna in i anbudsbegäran.

I anbudsbegäran ska man specificera den relativa viktningen av jämförelsekriterierna. Viktningen kan också uttryckas genom att ange ett skäligt variationsintervall. Viktningen av delkriterierna behöver inte specificeras. Dessutom kan den upphandlande enheten ställa upp jämförelsekriterier temavis så att den beskriver på en mer allmän nivå vad den kommer att jämföra.

Om den relativa viktningen av jämförelsekriterierna av motiverad orsak inte kan fastställas ska jämförelsekriterierna anges i prioritetsordning. Den upphandlande enheten får inte under anbudsförfarandet eller under jämförelsen av anbud lägga till, ta bort eller ändra jämförelsekriterier som fastställts på förhand, deras beståndsdelar eller viktningar.

Samma krav kan inte ställas både som minimikrav och som jämförelsekriterium. Ett jämförelsekriterium kan ställas så att det mäter extra kvalitet som överskrider minimikravet. Jämförelsekriterierna ska gälla sådana omständigheter vars existens på något sätt kan konstateras.

Exempel på jämförelsekriterier (ska preciseras i anbudsbegäran)

• Minimikrav: en viss definierad utbildningsnivå hos personalen
• Jämförelsekriterium som ger tilläggspoäng: extra utbildningar x, y, z och motsvarande som överskrider minimikravet
• Minimikrav: ledd rekreationsverksamhet för klienterna 2 gånger i veckan à 2 timmar
• Jämförelsekriterium som ger tilläggspoäng: innehåll och kvalitet i rekreationsverksamheten som överskrider minimikraven och som preciseras i anbudsbegäran
• Genomförandet av den tilläggskvalitet som anbudsgivaren erbjuder i den faktiska servicen ska säkerställas genom att i upphandlingsavtalet som ingås eller i dess bilagor ta in ett bindande villkor om detta.

Minimikrav

• Minimikrav är obligatoriska krav som varje anbud ska uppfylla
• Minimikraven utgör den nivå som alltid krävs av föremålet för upphandlingen
• För låga minimikrav → dålig kvalitet
• För höga minimikrav → inga anbud 

Jämförbara krav

• Jämförbara krav ger tilläggskvalitet som överskrider minimikraven och vars nivå avgörs utifrån anbudsgivarnas anbud
• Samma krav kan inte användas både som minimikrav och som jämförbart krav
• Tilläggskvalitet som överskrider minimikraven
• Låga krav → alla anbudsgivare uppfyller dem, varvid priset avgör

Samarbete under avtalsperioden och avtalsuppföljning

När avtalet om upphandling av funktionshinderservice har ingåtts är det viktigt att se till att avtalet följs och att den överenskomna kvaliteten uppnås genom att övervaka avtalet.

Om serviceavtal inte övervakas får det flera negativa konsekvenser. Utan övervakning kan man inte konstatera om den överenskomna kvalitetsnivån uppnås. En del serviceproducenter producerar servicen enligt avtalet, men en del kan börja tumma på den. Då betalar den upphandlande enheten i onödan och i värsta fall får klienterna inte den service de behöver.

Upphandlande enheter som inte övervakar sina egna avtal kan i fortsättningen få anbud där innehållet och prissättningen inte motsvarar kraven i anbudsbegäran. Detta kan till exempel visa sig som underprissättning av anbud och leda till att den upphandlande enheten blir tvungen att välja leverantörer som medvetet utnyttjar situationen. Då kan sådana serviceproducenter som tar servicebeskrivningens innehåll på allvar gallras bort från marknaden.

Klienterna ska tillfrågas om respons

För övervakningen är de allra viktigaste månaderna de första månaderna av avtalets giltighetstid. Under dessa lönar det sig för den upphandlande enheten att med aktiva åtgärder säkerställa att produktionen av servicen genomförs i enlighet med avtalet. Detta sker genom samarbete med serviceproducenten samt genom uppföljningsåtgärder.

Ett fungerande sätt att upptäcka brister och avvikelser är att be om respons av servicens klienter eller deras närstående. Då är det viktigt att säkerställa klientens möjlighet att ge respons oberoende och konfidentiellt. Mer ingående auditeringar som den upphandlande enheten genomför, till exempel årligen hos en viss andel av serviceproducenterna, är att rekommendera.

Det är viktigt att göra en reklamation

Om servicen avviker från den överenskomna kvalitetsnivån ska man ingripa i avvikelserna. Det lönar sig att göra en tydlig promemoria om kvalitetsavvikelser och hur de korrigeras, undertecknad av båda parter. Utöver detta ska avtalsbrott anmälas genom en skriftlig reklamation med bevisvärde, det vill säga en felanmälan.

Det är viktigt att göra en reklamation, eftersom den upphandlande enheten förlorar sin rätt att åberopa felet om reklamation inte görs eller om den dröjer. Om inget annat har avtalats i upphandlingsavtalet ska reklamationen göras genast och senast inom skälig tid från det att felet upptäcktes eller borde ha upptäckts. Den skäliga tiden är kort, vanligen ungefär ett par veckor.