Vammaispalvelujen järjestäminen ja hankinta – Hankinnan vaiheet ja hankintamenettelyt

Hankinnan toteuttamisen vaiheet

Vammaispalvelujen toteuttaminen edellyttää hyvää palvelun sisällöllistä osaamista sekä hankintalain sosiaali- ja terveyspalveluiden kilpailuttamisen osaamista. Hankinnan toteuttaminen pienellä ydintiimillä, jossa on esimerkiksi 3–4 jäsentä, on usein toimiva käytäntö.

Tiimillä on tärkeää olla riittävä päätösvalta. Käytännön kokemusten valossa liian suuria työryhmiä kannattaa välttää, koska vastuu hajaantuu ja yhteisymmärrystä voi olla vaikea saavuttaa.

Riittävän ajan ja resurssien varaaminen on välttämätöntä. Hankinnan toteutus suunnitteluvaiheesta sopimuksen solmimiseen vie puolisen vuotta, mikäli projekti on hyvin aikataulutettu ja resursoitu.

Hankinnan valmisteluvaiheessa päätetään käytettävä hankintamenettely ja laaditaan tarvittavat asiakirjat: tarjouspyyntö, palvelukuvaus, valinta- ja vertailuperusteet, sopimusluonnos ja muut tarvittavat asiakirjat. Valmistelussa päätetään tulevan sopimuksen kesto ja muut ehdot sekä arvioidaan hankinnan ennakoitu arvo.

Hankintamenettelyt vammaispalvelun hankinnassa

Vammaispalveluhankinnoissa ja muissa sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoissa hankintayksiköllä on laaja harkintavalta hankintamenettelyn valinnassa. Kilpailuttamisessa on noudatettava hankintalain 12 lukua ja siinä määriteltyjä muita hankintalain säännöksiä. Lisäksi on noudatettava hankintojen yleisiä periaatteita.

Sote-palveluhankintojen kilpailuttamiseen sovellettavat hankintalain säännökset:

• 12 luku Sosiaali- ja terveyspalvelut ja muut erityiset palveluhankinnat
• 1 luku Tarkoitus, periaatteet ja määritelmät
• 2 luku Soveltamisala ja sen rajaukset
• 3 luku Yhteishankinnat ja hankintojen varaaminen
• 4 luku Kynnysarvot ja hankinnan ennakoidun arvon laskeminen
• 40 ja 41 § Suorahankinta, suorahankinta lisätilauksissa
• 7 luku Hankinnasta ilmoittaminen
• 62 § Sähköinen tietojenvaihto hankintamenettelyssä (jos tietoja vaihdetaan sähköisesti)
• 80 ja 81 § Pakolliset ja harkinnanvaraiset poissulkemisperusteet
• 82–86 §:t Ehdokkaiden ja tarjoajien korjaavat toimenpiteet ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettaminen (vapaaehtoinen)
• 14 luku Hankintaa koskevat päätökset ja hankintasopimus
• 15 luku Hankintojen valvonta
• 16 luku Oikeussuojakeinot
• 17 luku Erinäiset säännökset

Hankintayksikkö ei ole sidottu hankintalain mukaisiin EU-menettelyihin, vaan voi luoda oman, asiakaslähtöisen hankintamenettelyn tai yksinkertaistaa EU-menettelynä laissa olevaa menettelyä. Tarjouskilpailun voi järjestää myös vanhan hankintalain mukaisella avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Silloin menettelyn kulku mukailee vanhan lain sääntöjä.

Hankintayksikkö voi myös hyödyntää EU-menettelyissä kuvattua puitejärjestelyä esimerkiksi siten, että asiakas tekee lopullisen valinnan palveluntuottajien välillä. Kilpailutus voidaan toteuttaa myös käänteisenä kilpailutuksena eli ranskalaisena urakkana, jossa hintataso on kiinteä ja palveluntuottajan valinta perustuu laadun vertailuperusteisiin. Ranskalaisen urakan toteuttaminen edellyttää, että hankintayksiköllä on hyvä käsitys hintatasosta ja siitä, millaista laatua tietyllä hintatasolla on odotettavissa.

Sosiaali- ja terveyspalveluita koskevien hankintasääntöjen tarkoituksena on mahdollistaa joustavammat hankintamenettelyt hankintoihin, joilla on suurta merkitystä asiakkaan kannalta. Asiakkaan asema ja muita erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluiden kannalta tärkeitä seikkoja on huomioitava hankintalain 108 §:n mukaisesti kaikissa hankinnan vaiheissa, myös menettelyn luomisessa ja valinnassa.

Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Käytännössä kuvaus otetaan tarjouspyyntöön. Kuvaus on tehtävä siten, että toimittajat pystyvät sen perusteella ennakoimaan käytetyn hankintamenettelyn luonnetta ja kulkua sekä tietävät oman roolinsa menettelyssä.

Kuvauksessa on kerrottava, miten hankintamenettely kokonaisuudessaan etenee. Kuvauksessa on hyvä mainita esimerkiksi, sisältääkö menettely tarjoajien määrän rajoittamista tai neuvottelukierroksia, missä vaiheessa tarjoajan odotetaan toimittavan dokumentteja tai tarjous hankintayksikölle ja minkälaisia vaatimuksia menettelyyn yleisesti liittyy.

Liitteen E mukaisissa hankinnoissa ei sovelleta EU-menettelyjen vähimmäistarjousaikoja. Hankintayksikön on varattava tarjoajille kohtuullinen tarjousaika. Kohtuullisen tarjousajan pituus riippuu hankinnan kohteesta, tarjoukseen tarvittavista selvityksistä ja vastaavista seikoista. Hyvin lyhyt tarjousaika ei ole suositeltava. Tarjousaikaa ei tulisi olennaisilta osiltaan sijoittaa loma-aikaan.

Hankinnan kohteen kuvaaminen

Vammaispalvelun hankinnassa hankinnan kohde kuvataan palvelukuvauksessa. Hyvin laadittu palvelukuvaus on perusta tavoitellun laatutason toteutumiselle ja toteutumisen valvonnalle. Mikäli laatua ja sen osatekijöitä ei ole kuvattu selkeästi, ei niitä myöskään voida valvoa eikä esittää palveluntuottajalle selkeitä vaatimuksia laadun toteutumisesta.

Palvelukuvauksessa kuvataan hankittavan palvelun sisältö, tarkoitus ja tavoite sekä asiakaskunta, jolle palvelu on tarkoitettu. Palvelukuvauksessa kuvataan myös palveluntuottajan tehtävät ja velvollisuudet sekä rajapinnat tilaajan tehtäviin. Vastaavalla tavalla on tärkeää hahmottaa rajapinnat muiden asiakkaan palvelua toteuttavien palveluiden kanssa, jotta palvelukokonaisuudesta tulee toimiva.

Palvelukuvauksessa viitataan noudatettavaan keskeiseen lainsäädäntöön, mutta sen toistaminen ei ole tarpeellista. Sen sijaan palvelukuvauksen keskeinen tehtävä on tuoda konkreettiselle tasolle se, miten lain edellyttämä ja muu haluttu palvelutaso toteutuu asiakkaan arjessa. Tällöin on pyrittävä hahmottamaan ja jakamaan osiin esimerkiksi se, miten asiakkaan itsemääräämisoikeuden toteutuminen konkreettisesti tapahtuu ja miten asiakas saa kulloisenkin tarpeensa mukaisen palvelun.

Jos toteutumista on mahdollista ainakin joiltain osin mitata, voidaan kuvaukseen ottaa mittareita, joita hyödynnetään palvelun kehittämisessä ja seurannassa. Jos omaisten ja läheisten kanssa tehtävä yhteistyö on tärkeää, kuvataan sen laatua ja määrää.

Palveluntuottajalle voidaan asettaa velvollisuus laatia tarkempia suunnitelmia palvelun uudelleen suuntaamisesta esimerkiksi tilanteessa, jossa asiakaskohtaiset palvelun kuntoutukselliset tavoitteet eivät toteudu. Palvelukuvaus voi sisältää osion, jonka sisältönä on palveluntuottajan ja tilaajan yhteinen palvelun kehittäjäkumppanuus. Tällaisessa tapauksessa on mietittävä kehittämispalvelun hinnoitteluperuste. Palvelukuvaukseen otetaan tyypillisesti tiloja, henkilöstöä ja muita palvelun järjestämistä koskevat ehdot.

Laadun asettaminen vammaispalveluiden hankinnassa – vähimmäisvaatimukset

Vammaispalvelun hankinnan laadun perustana ovat sopivan tasoiset ja selkeästi kuvatut vähimmäisvaatimukset. Vähimmäisvaatimukset ovat pakollisia vaatimuksia, jotka jokaisen tarjouksen ja tarjoajan on täytettävä. Ne luovat pohjan hyvälle peruslaatutasolle, jonka palvelussa on aina toteuduttava.

Lisäksi vaativan palveluhankinnan tarjouspyyntöön kuuluu aina huolellisesti laadittu sopimusluonnos. Palvelukuvauksella ja sopimuksella määritellään haluttu laatutaso ja keinot, joilla toteutumista kannustetaan ja poikkeamiin reagoidaan.

Palvelua koskevat vähimmäisvaatimukset liittyvät tyypillisesti

• henkilöstön osaamiseen, koulutukseen, kokemukseen ja määrään
• palvelussa käytettäviin tiloihin ja niiden ominaisuuksiin
• palvelun sisältöön ja toteuttamiseen
• asiakkaan asemaan
• asiakkaan itsemääräämisoikeuteen
• palveluntuottajan ja hankintayksikön yhteistyöhön.

Jos hankintayksikkö käyttää laadun asettamisessa pelkästään vähimmäisvaatimuksia, ratkaistaan voittajan valinta hinnan perusteella. Hintaan perustuva ratkaiseminen ei välttämättä tarkoita huonoa laatua, vaan kokonaislaadun ratkaisee vähimmäisvaatimusten taso.

Vähimmäisvaatimukset tulee olla muotoiltu riittävän sitovasti ja täsmällisesti. Jos hankintayksikkö käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ainoastaan halvinta hintaa, sen on esitettävä tätä koskevat perustelut hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä taikka hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa.

Laadun asettaminen vammaispalveluiden hankinnassa – vertailuperusteet

Vähimmäisvaatimusten lisäksi palvelun laatuun voidaan vaikuttaa asettamalla laadun vertailuperusteita. Kaikkien tarjousten on täytettävä asetetut vähimmäisvaatimukset, mutta tämän ylittävää lisälaatua, jota tarjoajat ovat valmiit tarjoamaan, arvioidaan asetettujen vertailuperusteiden avulla.

Miten vertailuperusteet muodostetaan?

Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen. Vertailuperusteiden tulee siis kohdistua seikkoihin, jotka ovat objektiivisesti arvioiden merkityksellisiä juuri kyseisen palvelun laadun kannalta.

Perusteiden on oltava selkeitä ja yksiselitteisiä, jotta ne mahdollistavat puolueettoman arvioinnin eivätkä anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Perusteiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Hankinnassa, johon odotetaan paljon tarjouksia, toimivia ovat vertailuperusteet, jotka on selkeästi pisteytetty ja joihin tarjoaja voi vastata kyllä tai ei. Tällöin tarjousvertailun suorittaminen ja perusteleminen on tehtävissä kohtalaisella ajankäytöllä, etenkin jos vertailu voidaan toteuttaa sähköistä hankintajärjestelmään käyttäen. Tällaisia perusteita voidaan muokata liittymään esimerkiksi henkilöstön lisäkoulutuksiin tai -kokemukseen taikka muuhun selkeään toiminnan lisälaatuun.

Mikäli tarjouksia on odotettavissa vähän tai käytetään rajoitettua menettelyä, jossa ehdokkaista karsitaan jatkoon vain muutama, voidaan käyttää myös sanallisia vertailuperusteita, joiden toteutumista mitataan esimerkiksi tarjoajan toimittamalla suunnitelmalla tai kuvauksella vertailtavasta seikasta. Tällöin vertailun perusteleminen hankintapäätökseen on tehtävä sanallisesti niin, että kaikki piste-erot perustellaan vertailuperusteesta ilmenevillä seikoilla.

Vertailuperusteina käytetään usein erilaisia kuvauksia, joiden sisältöä sitten arvioidaan etukäteen laaditulla asteikolla. Tämän käytännön haittapuolena on, ettei sillä saada kovin hyvin mitattua todellisia eroja palvelutoiminnassa, vaan enemmänkin tarjoajan kykyä kuvata asiat kirjallisesti. Kuvausten hyvänä puolena on se, että niiden perusteella palvelun toteutumista voidaan mahdollisesti paremmin valvoa.

Vertailuperusteet ilmoitetaan tarjouspyynnössä

Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste ja mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Yleensä perusteet otetaan tarjouspyyntöön.

Tarjouspyynnössä on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Vertailuperusteiden alakriteerien painoarvoja ei tarvitse yksilöidä. Lisäksi hankintayksikkö voi asettaa vertailuperusteet teemoittain siten, että se kuvaa yleisemmällä tasolla sen, mitä se tulee vertailemaan.

Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei perustellusta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä. Hankintayksikkö ei saa kesken tarjouskilpailun tai tarjousten vertailuvaiheessa lisätä, poistaa tai muuttaa etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä ja painotuksia.

Vähimmäisvaatimukseksi ja vertailtavaksi vaatimukseksi ei voida asettaa samaa vaatimusta. Vertailuperuste voidaan asettaa siten, että se mittaa vähimmäisvaatimuksen ylittävää lisälaatua. Vertailuperusteiden on liityttävä seikkoihin, joiden olemassaolo voidaan tavalla tai toisella todeta.

Vertailuperuste-esimerkki (tarkennettava tarjouspyynnössä)

• Vähimmäisvaatimus: henkilöstön tietty, määritelty koulutustaso.
• Vertailuperuste, josta lisäpisteet: henkilöstön vähimmäisvaatimuksen ylittävät lisäkoulutukset x, y, z ja vastaavat.
• Vähimmäisvaatimus: ohjattua virkistystoimintaa asiakkaille 2 x viikossa à 2 tuntia.
• Vertailuperuste, josta lisäpisteet: virkistystoiminnan vähimmäisvaatimukset ylittävä sisältö ja laatu, joka määritellään tarkemmin tarjouspyynnössä.
• Tarjoajan tarjoaman lisälaadun toteutuminen itse palvelussa on varmistettava ottamalla solmittavaan hankintasopimuksen tai sen liitteisiin tähän velvoittava ehto.

Vähimmäisvaatimukset

• Vähimmäisvaatimukset ovat hankinnan kohtaan pakollisia vaatimuksia, jotka jokaisen tarjouksen on täytettävä
• Vähimmäisvaatimukset muodostavat sen tason, joka hankinnan kohteelta aina vaaditaan
• Liian matalat vähimmäisvaatimukset à huono laatu
• Liian korkeat vähimmäisvaatimukset à ei tarjouksia

Vertailtavat vaatimukset

• Vertailtavat vaatimukset tuovat vähimmäisvaatimukset ylittävää lisälaatua, jonka suuruus ratkeaa tarjoajien tarjousten perusteella
• Samaa vaatimusta ei voi käyttää sekä vähimmäis- että vertailtavana vaatimuksena
• Vähimmäisvaatimukset ylittävä lisälaatu
• Matalat vaatimukset à kaikki tarjoajat täyttävät ne, jolloin hinta ratkaisee

Sopimuksen aikainen yhteistyö ja sopimuksen valvonta

Kun vammaispalvelun hankintaa koskeva sopimus on solmittu, on sen noudattamisen ja sovitun laadun toteutumisen kannalta tärkeää huolehtia sopimuksen valvonnasta.

Jos palvelusopimuksia ei valvota, on tällä useita negatiivisia vaikutuksia. Valvonnan puuttuessa sovitun laatutason toteutumista ei voida todeta. Osa palveluntuottajista tuottaa palvelun sopimuksen mukaisesti, mutta osa voi alkaa lipsua. Hankintayksikkö maksaa tällöin turhasta ja pahimmillaan asiakkaat eivät saa tarvitsemaansa palvelua.

Hankintayksiköt, jotka eivät valvo omia sopimuksiaan, saattavat saada jatkossa tarjouksia, joiden sisältö ja hinnoittelu eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Tämä voi ilmetä esimerkiksi tarjousten alihinnoittelun muodossa ja johtaa siihen, että hankintayksikkö joutuu valitsemaan toimittajia, jotka tietoisesti hyödyntävät tilannetta. Tällöin palvelukuvauksen sisältöön vakavasti suhtautuvat palveluntuottajat saattavat karsiutua markkinoilta.

Asiakkailta on kysyttävä palautetta

Valvonnan kannalta kaikkein tärkeimpiä ovat sopimuksen voimassaolon ensimmäiset kuukaudet. Niiden aikana hankintayksikön kannattaa aktiivisin toimin varmistaa, että palvelun tuottaminen toteutuu sopimuksen mukaisesti. Tämä tapahtuu yhteistyöllä palveluntuottajan kanssa sekä seurantatoimenpiteillä.

Eräs toimiva keino puutteiden ja poikkeamien havaitsemiseen on palautteen kysyminen palvelun asiakkailta tai heidän läheisiltään. Tällöin on tärkeää varmistaa asiakkaan mahdollisuus antaa palautetta riippumattomasti ja luottamuksellisesti. Hankintayksikön suorittamat syvällisemmät auditoinnit esimerkiksi tiettyyn prosenttiin palveluntuottajia vuosittain ovat suositeltavia. 

Reklamaation tekeminen on tärkeää

Jos palvelu poikkeaa sovitusta laatutasosta, on poikkeamiin puututtava. Laatupoikkeamista ja niiden korjaamisesta kannattaa tehdä selkeä, molempien osapuolten allekirjoittama muistio. Sopimusrikkomuksista on tämän lisäksi tehtävä kirjallinen, todisteellinen reklamaatio eli virheilmoitus.

Reklamaation tekeminen on tärkeää, koska hankintayksikkö menettää oikeutensa vedota virheeseen, jos reklamaatiota ei tehdä tai se viivästyy. Ellei hankintasopimuksessa ole muuta sovittu, on reklamaatio tehtävä heti ja viimeistään kohtuullisessa ajassa siitä, kun virhe havaittiin tai se olisi tullut havaita. Kyseinen kohtuullinen aika on lyhyt, yleensä parisen viikkoa.