Rahapelijärjestelmien kansainvälinen vertailu

Suomessa toimiva koko rahapelikentän kattava yksinoikeusjärjestelmä on kansainvälisesti poikkeava malli. Euroopassa yksinoikeusjärjestelmä on tiettävästi ainoastaan Norjassa ja tietyiltä osin Luxemburgissa. Lisäksi monessa itäisen Keski-Euroopan maassa rahapelitarjontaa on viime aikoina keskitetty yksinoikeustoimijoille.

Kansainvälisesti tarkasteltuna valtaosassa maista on käytössä eri tavoin järjestetty toimilupajärjestelmä. Toimilupajärjestelmä tarkoittaa, että rahapelituotteiden tarjoaminen on sallittua vain siihen erikseen auktorisoiduille eli lisensoiduille toimijoille.

Lisenssin saaminen on luvanvaraista ja toimiluvan saamisen ehtoja säätelevät kansalliset lainsäädännöt. Lisenssin myöntämiseen liittyvät ehdot voivat liittyä mm. yhtiön kotipaikkaan tai ns. vastuullisuustoimenpiteisiin. Joissain maissa on määritelty lisenssinhaltijoiden enimmäismäärä.

Toimilupia voidaan myös jakaa vain tietyille pelityypeille. Etenkin lottoyhtiöt ovat Euroopan maissa pääsääntöisesti yksinoikeustoimijoita. Ne ovat usein myös valtio-omisteisia. Sen sijaan verkkopelaamisen osalta lähes kaikki muut Euroopan valtiot ovat siirtyneet jonkinasteiseen toimilupajärjestelmään.

Olemassa olevan tutkimustiedon perusteella ei voida yksiselitteisesti sanoa, onko yksinoikeusjärjestelmä vai toimilupajärjestelmä tehokkaampi haittojen ehkäisemisen näkökulmasta. Tutkimusta on vähän ja se on osin vanhentunutta. Järjestelmiä voidaan rakentaa hyvin eri tavoin ja tehokas kuluttajansuojelu sekä kansanterveydelliset ehkäisytoimet voi toteutua molemmissa järjestelmissä.

Haittojen mittaamiseen liittyy myös monenlaisia ongelmia, eivätkä eri maiden tutkimukset ole useinkaan keskenään vertailukelpoisia. Esimerkiksi Tanskassa pelihaitat ovat olleet pitkään muita Pohjoismaita alemmalla tasolla huolimatta lisenssijärjestelmään siirtymisestä vuonna 2012. Suomessa peliongelmaisten määrä on yksinoikeusjärjestelmän aikana pysynyt jatkuvasti korkeahkona.

Järjestelmän ulkopuolisella pelaamisella tarkoitetaan rahapelien pelaamista verkkosivustoilla, joilla ei ole maassa toimilupaa tai yksinoikeutta. Järjestelmän ulkopuolinen pelaaminen huolestuttaa useissa maissa, sillä ulkomailta käsin toimivat sivustot eivät välttämättä tarjoa samantasoista kuluttajansuojaa kuin kansallisten järjestelmien puitteissa toimivat sivustot. Lisäksi järjestelmän ulkopuolelle pelaaminen aiheuttaa verotuottojen menetyksiä.

Järjestelmän ulkopuolisen pelaamisen vähentämistä kutsutaan kanavoinniksi. Kanavoinnin tavoitteena on ohjata pelaamista takaisin laillisille markkinoille. Eri maat käyttävät erilaisia menetelmiä kanavoinnin parantamiseksi. Kanavointi on ollut myös yksi tärkeimmistä syistä sille, että suurin osa Euroopan maista on siirtynyt verkkopelaamisen osalta toimilupajärjestelmään. Kun suurempi osa toimijoista on lisensoitu, järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden määrä vähenee ja pelaamista kontrolloivan valtion verotusmahdollisuudet paranevat.

Kanavointia on mahdollista parantaa tekemällä omaa pelitarjontaa houkuttelevammaksi ja toisaalta estämällä ulkomaalaista tarjontaa tai maksuliikennettä. Esto- eli blokkaustoimenpiteitä on kokeiltu eri Euroopan maissa. Kokemukset viittaavat kuitenkin siihen, että kuluttajien on helppo kiertää niitä.

Suomessa on verrattain korkea rahapelien kokonaiskulutus. Tutkimusten mukaan tämä johtuu etenkin nopearytmisten pelien (kuten rahapeliautomaattien) yleisestä käytöstä. Esimerkiksi Norjan yksinoikeusjärjestelmään verrattuna Suomessa pelataan enemmän nopearytmisiä automaattipelejä, kun Norjassa kulutus taas keskittyy enemmän lottopeleihin ja urheiluvedonlyöntiin. Erot näkyvät korkeampana rahapelien kokonaiskulutuksena Suomessa. Tutkimusten mukaan suuri kulutus indikoi haittoja.

Kokonaiskulutus on kuitenkin laskenut myös Suomessa huomattavasti koronapandemian sekä rahapelipoliittisten uudistusten myötä. Koronan merkittävimpiä seurauksia rahapelaamiselle oli rahapeliautomaattien sulkeminen, joka vähensi Veikkauksen tuottoja merkittävästi. Kansainvälisesti vertailtuna koronan tuottojen kannalta negatiiviset vaikutukset ovat olleet suurempia niille rahapeliyhtiöille, joiden pelitarjonta koostuu suurelta osin verkon ulkopuolisesta ns. kivijalkapelaamisesta.

Verkkopelaaminen on kasvanut maailmanlaajuisesti. Vaikka Suomessa automaattipelaaminen ei siirtynytkään täysimääräisesti verkkoon, verkkopelaamisen osuus myös Veikkauksen tarjonnasta on lisääntynyt. Verkkopelitarjonnan lisääminen on peliyhtiöille liiketoiminnallisesti hyödyllistä, sillä verkkopelien toimintakulut ovat kivijalkapelaamista matalampia.

Koronan lisäksi kokonaiskulutusta Suomessa ovat saattaneet laskea automaattien määrän vähentäminen sekä pelirajoituskokonaisuus. Kansainvälisesti on havaittu, että tarjonnan vähentäminen sekä pakolliset pelirajat vähentävät useimmissa tapauksissa kokonaiskulutusta ja sitä myöten pelihaittoja.

Suomessa on ollut melko korkea rahapelien saatavuus etenkin nopearytmisten rahapeliautomaattien osalta ja rahapeliautomaatteja on Suomessa tarjolla laajasti arkisissa ympäristöissä. Tätä kutsutaan hajasijoitusjärjestelmäksi. Suomi poikkeaa näiltä osin merkittävästi muista Euroopan maista.

Suurimmassa osassa Euroopan maista rahapeliautomaatit on yleensä sijoitettu pelisaleihin tai kasinoihin. Niissä maissa, joissa on käytössä rahapeliautomaattien hajasijoitusjärjestelmä, automaatit on yleensä sijoitettu vain ravintoloihin ja harvemmin kahviloihin tai vastaaviin liiketiloihin.

Useammassa Euroopan maassa on viime vuosina vähennetty rahapeliautomaattien määrää. Norjassa rahapeliautomaatit poistettiin ensin kokonaan ja tuotiin sitten takaisin huomattavasti pienempinä määrinä vuonna 2008. Useassa itäisen Keski-Euroopan maassa, kuten Puolassa ja Tsekissä, rahapeliautomaatit on siirretty pelisaleihin. Venäjällä hajasijoitetut rahapeliautomaatit siirrettiin kasinoihin vuoden 2006 rahapelilainsäädännön myötä.

Suomi muistuttaa rahapeliautomaattien saatavuudessa Italiaa, missä peliautomaatteja on ollut laajasti saatavilla myös pelisalien ja kasinoiden ulkopuolella. Myös Italiassa ryhdyttiin vähentämään peliautomaatteja ja pelipaikkoja vuonna 2017. Suomessa automaattien vähentäminen aloitettiin vuonna 2020. Vähennysten tavoitteena on ollut kaikissa maissa ollut rahapelihaittojen vähentäminen.

Suomessa rahapelien korkea kulutus on vahvasti yhdistynyt yhteiskunnallisiin tuottoihin. Eurooppalaisessa vertailussa Veikkaus on markkinoiden kokoon suhteutettuna suuri yhtiö ja on tuottanut merkittäviä tuottoja suomalaiselle yhteiskunnalle. Tämä on johtunut pelaamisen ja erityisesti nopearytmisten automaattipelien korkeasta määrästä, etenkin ennen koronaa.

Veikkauksen tuotot on siirretty täysimääräisesti lähinnä järjestökentän edunsaajille. Lisäksi Veikkaus on maksanut arpajaisveroa, jonka osuus on kuitenkin vähentynyt. Jatkossa Veikkauksen tuottojen korvamerkintä edunsaajille puretaan ja tuotot siirretään yleiskatteelliseen budjettiin. Tuottojen siirtäminen joko edunsaajille tai budjettiin verotuksen hyödyntämisen sijaan on tyypillistä etenkin yksinoikeustoimijoiden kohdalla.

Maissa, joissa on käytössä toimilupajärjestelmä, yhteiskunnalliset tuotot kerätään tyypillisemmin verotuksella. Verotus voidaan kohdistaa liikevaihtoon tai tuottoihin, mutta se on mahdollista toteuttaa myös esim. rahapelikoneiden määrän perusteella. Verotuksen taso vaihtelee maittain ja osin myös pelituotteiden välillä. Haitallisimpien rahapelituotteiden korkealla verotuksella pyritään myös osin ohjaamaan kulutusta ja tarjontaa.