Kuntouttava työtoiminta, Kuntakyselyn osaraportti

Laatuseloste

Tilastotietojen relevanssi

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) kerää kolmen vuoden välein kunnilta Tilastokes-kuksen kuntien taloustilastojen ja THL:n sosiaalipalvelujen toimintatilaston tietoja täy-dentäviä tietoja kuntien toiminnasta varhaiskasvatuksen, vammaisten, sosiaalisen luototuksen ja kuntouttavan työtoiminnan palveluissa. Kyselyssä on kysymyksiä palveluista sekä asioista, joista tarvitaan säännöllistä tietoa, mutta joita ei ole vielä liitetty osaksi vuosittaista tilastotiedonkeruuta.

Tilastoa kuntouttavasta työtoiminnasta on kerätty vuodesta 2010 alkaen. Tilasto sisältää tietoja kuntouttavaa työtoimintaa koskevan lain (189/2001) toteutumisesta, kuntouttavaa työtoimintaa sisältävien aktivointisuunnitelmien laatimisesta, kuntouttavan työtoiminnan järjestämisestä sekä kuntouttavan työtoiminnan asiakkaista.

Tietojenkeruu perustuu Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksesta annettuun lakiin (668/2008), jonka mukaan THL:n lakisääteinen tehtävä on mm. tutkia ja seurata väestö hyvinvointia ja terveyttä sekä tutkia, seurata, arvioida ja kehittää sekä ohjata sosiaali- ja terveydenhuollon toimintaa (2 §).

Menetelmäkuvaus

Kysely toteutettiin sähköisenä kyselynä. Kunnille lähetettiin sähköpostitse linkit eri palveluita koskevien osioiden sähköisille kyselylomakkeille. Tiedot pyydettiin toimittamaan kunnittain, vaikka koko sosiaali- ja terveystoimi olisi annettu toisen kunnan tai kuntayhtymän hoidettavaksi. Kuntiin, jotka eivät olleet vastanneet kaikkiin osioihin määräaikaan mennessä, lähettiin kysely uudestaan sähköpostitse. 

Vuoden 2019 kyselyssä ensimmäinen määräaika oli 14.2.2020, jota koronatilanteen vuoksi siirrettiin 15.5.2020 eteenpäin. Lisäksi tietoja karhuttiin sähköpostimuistutuksien jälkeen tarkennetuilla sähköpostiviesteillä ja puhelimitse. Lopulliset tilastot perustuvat THL:ään 5.6.2020 mennessä saatuihin vastauksiin.

Koska tietoa kerätään kolmen vuoden välein, tietojen saatavuus kyselyssä toivotuilla jaotteluilla on osin puutteellista. Kattavuus vaihtelee huomattavasti kysymyksittäin. Tämän vuoksi raportin tekstiosuudessa on esitetty raportin lopussa olevissa liitetaulu-koissa eriteltyjen vastausten perusteella arvioidut lukumäärätiedot, jotka on suhteutettu (vastanneiden kuntien väkiluvusta lasketun) vastauskattavuuden (%) avulla koko maan tilanteen mukaiseksi. Tällöin on oletettu, että vastaamatta jättäneiden kuntien tilanne on samankaltainen kuin vastanneiden kuntien. Liitetaulukoissa esitetään kuntien vastauksina saadut alkuperäiset lukumäärätiedot sekä arvioissa tarvittavat kuntien vastauskattavuustiedot. 

Tietojen tarkkuus ja luotettavuus

Kyselyn tulokset ovat suuntaa antavia, koska kyselyssä kysytään tietoja palveluista, joista THL ei kerää tietoa vuosittain ja eikä henkilöperusteisesti. Kysyttyjä tietoja ei näin välttämättä saada poimittua kuntien käyttämistä tietojärjestelmistä, minkä vuoksi osa kunnista on vastannut arvion perusteella. Lisäksi on huomioitava, että osa kysymyksistä on tilasto- osa surveytietoa, ja että kyselyn kohteena olevat palvelut kehittyvät jatkuvasti lakimuutosten vuoksi, mikä voi vaikuttaa siihen, että kysymyksiä on tulkittu eri tavoin. 

Kuntouttavaa työtoimintaa koskevan vuoden 2019 kuntakyselyn osioon vastasi 301 kuntaa (292 kuntaa vuonna 2016 ja 290 kuntaa vuonna 2013).  Kaikkiaan kunnista kyselyyn vastasi 96,8 prosenttia (93,3 prosenttia vuonna 2016 ja 90,6 prosenttia vuonna 2013). Vastanneissa kunnissa asui 98,8 prosenttia maan väestöstä (97,9 prosenttia vuonna 2016 ja 96,6 prosenttia vuonna 2013).

Taulukko 1. Katoanalyysi koskien vuoden 2013, 2016 ja 2019 kyselyjä (pdf, 78 kt)

Kaikki kunnat eivät vastanneet kaikkiin kysymyksiin eli kattavuus vaihtelee kysymyksittäin. Kuntouttavaa työtoimintaa sisältävien aktivointisuunnitelmien määrää ei tilastoida useissa kunnissa erikseen.  Samoin kuntouttavan työtoiminnan asiakkaita ei välttämättä tilastoida iän tai sukupuolen perusteella.  Näin tiedot eivät ole suoraan tietojärjestelmistä raportoitavissa ja vaativat paljon manuaalista työtä. Tämä on johtanut eri kunnissa erilaisiin ratkaisuihin, kun tietojen lisäprosessointi on osoittautunut liian työlääksi. Jos ikä- tai sukupuolijaottelua (aktivointisuunnitelmien tai asiakkaiden osalta) ei ole raportoitavissa, osa kunnista jättää tämän tiedon kokonaan kirjaamatta (vaikka heillä saattaisi olla tieto kokonaissummasta), ja osa kunnista kohdentaa sen johonkin tarjolla olevista luokista (yleisimmin yli 25-vuotiaat yhteensä).  Lisäongelman tuottaa erityisesti aktivointisuunnitelmien osalta se, että henkilöt ovat voineet ohjautua kuntouttavaan työtoimintaan myös työ- ja elinkeinotoimiston (TE-toimiston), Kelan ja kunnan yhteistyönä laaditun monialaisen työllistymissuunnitelman kautta, jolloin tiedot saattavat olla kirjattuna TE-toimiston, vaan ei kunnan asiakastietojärjestelmään. Lisäksi toisilla kunnilla nämä tiedot ovat saatavilla ja näin raportoitavissa, toisten kuntien osalta tämä ei onnistu. 

Koska kunnat itse päättävät, miten raportoivat tiedot (täsmällisesti kohdennettu tieto, ei tietoa, summatieto kohdennettuna johonkin alaluokkaan, tieto lisätiedoissa), tämä ratkaisu on THL:n osalta hyväksytty sellaisenaan. Poikkeuksena vuoden 2016 tiedonkeruuseen vuoden 2019 raportissa on kuitenkin huomioitu se, miten kunnat ovat lomakkeen lisätieto-osassa täydentäneet tai selittäneet omia raportointivalintojaan liitetaulukkojen 1 ja 2 osalta. Tämä selittää mainituissa taulukoissa *-merkillä eroteltuja yhteensä -rivejä, joihin on laskettu mukaan kuntien lisätietona ilmoittamat monialaisen työllistämissuunnitelmien määrät sekä ne asiakasmäärien summatiedot, joita ei ole voitu kohdentaa joko ikä- tai -sukupuolijaon perusteella kysyttyihin luokkiin. 

Kaikkiaan suoraan kysymyksiin kohdentamattomien tietojen osuus (joiden yhteissum-masta kunnat olivat tietoisia ilmoittaessaan ne lisätietoina) aiheutti kahdeksan prosentin lisäyksen suhteessa suoraan kirjattuihin tietoihin kuntouttavaa työtoimintaa sisältävien asiakassuunnitelmien osalta ja neljän prosentin (yhden prosentin vuonna 2016) lisäyksen suhteessa kuntouttavan työtoiminnan asiakkaiden määrään. Erityisesti kuntouttavaa työtoimintaa sisältävien asiakassuunnitelmien osalta ero liittyi kuntien saatavissa oleviin tietoihin TE-toimistojen monialaisista työllistymissuunnitelmista.  

Vuoden 2019 liitetaulukkojen 1-2 tiedoissa kysymyskohtaisen tiedon peitto on laskettu sen mukaan, onko kunta vastannut johonkin kysymyksessä esitettyyn vaihtoehtoon, tai onko kunnalta saatu lisätietoa, mikä mahdollistaa kuntien tietojen oikean kohdentami-sen uuden yhteensä(*) – tiedon muodostamaan luokkaan. Aiemmin kattavuusprosenttia laskettaessa suljettiin pois ne kunnat, jotka esimerkiksi kertovat lomakkeen lisätieto-osassa suunnitelmien / asiakkaiden kokonaismäärän, mutta eivät kyenneet kohdentamaan mihinkään kysymyksen suoraan vaihtoehtoon. Muiden Liitetaulukkojen kattavuus-tiedoissa seurattiin jo vakiintunutta jälkimmäistä käytäntöä.

Eräät kunnat korostivat, että aktivointisuunnitelmia koskevat luvut on saatu TE-toimiston URA-järjestelmästä, jossa näkyvät vain TE-toimistossa tehdyt aktivointisuunnitelmat, mutta niistä ei ole luettavissa erikseen kuntouttavaa työtoimintaa sisältävien aktivointisuunnitelmien määrää. Myöskään työvoiman palvelukeskuksen TYPPI-järjestelmästä ei saada välttämättä ajettua aina aktivointisuunnitelmien määrää. Yleisesti aktivointisuunnitelmien määrään on laskettu vain ne TE-toimistossa laaditut suunnitelmat, joissa sosiaalityöntekijä on ollut mukana. Eräät kunnat korostivat olemassa olevien vanhentuneiden ja lisäosin laajennettujen asiakastietojärjestelmien uudistamisen tarvetta, sekä samalla yhteistyötä ja yhteensopivuuden tarvetta kuntien omien asiakastietojärjestelmien ja TYPPI-tietojärjestelmän välillä. Lisäksi esiintyi tapauksia, jolloin kuntayhtymät, joiden tehtäväksi kunnat olivat osoittaneet kuntouttavan työtoiminnan toteuttamisen, ilmoittivat, että tietoja ei saa luotettavasti eriteltyä kuntakohtaisesti – toisilta kuntayhtymiltä tämä tieto taas saatiin tarkasti.

Jonkin verran toivottiin myös kysymysten täsmentämistä. Esimerkiksi kysymyksessä aktivointisuunnitelmien määrästä ei selvinnyt tarkkaan olisiko samalle henkilölle vuoden aikana tehdyt aktivointisuunnitelmat pitänyt kirjata erikseen omiksi suunnitelmikseen (yleensä näin ei tehty). Myös kysymykset, jotka koskevat kuntouttavaan työtoimintaan ohjautumisen tapaa koettiin monitulkinnallisiksi ja korostettiin, ettei asiasta ole tilastotietoa vaan tiedot perustuvat asiantuntijamielipiteisiin (Liitetaulukot 4a-b). 

Tilastoinnin puutetta korostettiin myös toteutuneiden toimintapäivien sekä niiden järjestämistapojen osalta. Eräiden kuntien mukaan ongelmalliseksi koettiin, mihin luokkaan kuntouttavan toiminnan toteuttamisessa (kunnan oma toiminta / ostopalvelutoiminta) luokitellaan yleishyödylliset järjestöt, jotka saavat suoraan kunnan avustusta ilman erillistä ostopalvelusopimusta (yleensä kirjattu ostopalvelusopimusten piiriin). Jos kunnan omaa toimintaa ja ostopalvelutoimintaa ei kyetty tilastoimaan erikseen, useimmat jälkimmäisen ongelman kohdanneet kunnat ratkaisivat ongelman kirjaamalla kaikki tiedot osaksi kunnan omaa toimintaa. Vastauksissa myös korostettiin, että sama henkilö on vuoden aikana voinut osallistua sekä kunnan omaan että ostopalveluna toteutettuun työtoimintaan, joten ilmoitetut asiakasmärät eivät välttämättä täsmää toisiinsa. (Liitetaulukot 2 ja 5). Uusimman ongelman tilastointiin tuovat lakisääteisten sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämisjärjestelyt, jolloin kuntouttavaa työtoimintaa ei välttämättä enää voida järjestää sote-palveluissa.

Heikoimmat vastausprosentit olivat kuntouttavasta työtoiminnasta kieltäytyvien ja keskeyttäneiden määriä koskevien kysymyksien) kohdalla (Liitetaulukko 9). Eräät kunnat ilmoittivat, että kysymys kieltäytymistä ei sovi heidän toimintatapaansa, sillä kykenemättömyys tai haluttomuus osallistua kuntouttavaan työtoimintaan tulee esille jo aiemmin prosessin aikana, eikä kenellekään väkisin tehdä päätöstä, josta hänen tulee kieltäytyä jo suunnitelmanteossa. Lisäksi asiakkaat tulevat heidän oman suostumuksensa sisältävällä lähetteellä kuntouttavaan työtoimintaan, joten kuntouttavan työtoiminnan ohjaajat eivät tiedä ennen tätä tapahtuneista asiakkaiden kieltäytymisistä.

Erityisesti kunnat joissa työtoiminnan eri jaksovaihtoehdot ovat yhtä yleisiä, korostettiin kyselyssä esitetyn priorisoinnin vaikeuksia (Liitetaulukot 7-8). Myös kysymyksissä jotka koskivat syitä työtoiminnasta kieltäytymiseen (Liitetaulukko 10), syitä työtoiminnan keskeyttämiseen (Liitetaulukko 11) ja kuntouttavan työtoiminnan jakson jälkeistä siirtymistä muuhun toimintaan (Liitetaulukko 12) kunnilla esiintyi priorisointivaikeuksia.  Tämän vuoksi tässä tutkimuksessa pyritäänkin raportoimaan tuloksia siten, että mukaan otetaan aina yhdenvertaisena kaksi tai jopa neljä yleisintä vaihtoehtoa. 

Lisäksi korostettiin, että tilastoinnissa kirjaamiskäytännöt poikkeavat jonkin verran työtekijöittäin, ja että palvelujen tuottajatahojen (nuorisopalvelut, työllistämispalvelut, palvelusetelitoiminta) näkemykset vaikuttavat myös erityisesti kuntotuttavan työtoiminnasta kieltäytymisen tai keskeyttämisen tulkintoihin.

Tietojen ajantasaisuus ja oikea-aikaisuus

THL toteuttaa kuntien sosiaalipalveluja kartoittavan tilastokyselyn kolmen vuoden välein. Tilastokyselyn kysymykset koskevat vammaisten palveluita, sosiaalista luototusta, kuntouttavaa työtoimintaa ja varhaiskasvatusta. Tiedot julkaistaan kyselyvuotta seuraavan vuoden elo-syyskuussa.

Tilastojen yhtenäisyys ja vertailukelpoisuus

Kuntouttavaa työtoimintaa koskeva kysely toteutettiin ensi kerran vuonna 2010. 

Vuonna 2013 kyselyä laajennettiin huomattavasti, jotta kyselyn perusteella olisi mahdollista paremmin arvioida kuntouttavaa työtoimintaa. Uusina kysymyksinä kyselyyn pyydettiin arvioita kuntouttavaan työtoimintaan ohjautumisen tavoista, kuntouttavan työtoiminnan järjestämistavoista (ostopalvelut vs. oma toiminta), kuntouttavan työtoiminnan toimintatavoista (esimerkiksi työtoiminta työllistämisyksiköissä jne.), kuntouttavan työtoiminnan jaksoista ja niiden toistuvuudesta sekä siitä, mihin asiakkaat siirtyvät kuntouttavan työtoiminnan jakson jälkeen. (ks. kyselylomake). 

TE-palvelujen TYPPI-asiakastietojärjestelmässä ei enää vuoden 2014 jälkeen ole tehty kuntouttavaan työtoimintaan liittyviä aktivointisuunnitelmia vaan monialaisia työllisty-missuunnitelmia, joten kunnat ovat tulkinneet aktivointisuunnitelmien määriä monia-laisten työllistämissuunnitelmien osalta eri tavoin. Osa kunnista on laskenut ne mukaan (jos on saanut tämän tiedon TE-toimistojen tietojärjestelmästä), osa on pitäytynyt kirjai-mellisesti kuntouttavaan työtoimintaan kunnassa tehtyihin aktivointisuunnitelmiin. 

Vuoden 2016 alusta astui lopullisesti voimaan kaksi muutosta kuntouttavaa työtoimintaa koskevassa lainsäädännössä, jotka (1) vaikuttivat vuoden 2016 tukijaksojen pituuteen vähentämällä viikoittaisen kuntouttavan työtoiminnan maksimikeston viidestä päivästä neljään päivään ja (2) muuttivat työllistämistä edistävän monialaisen palvelun kautta kuntouttavaan työtoimintaan ohjautuneiden aktivointisuunnitelmat nimeltään monialaisiksi työllistymissuunnitelmiksi. Jälkimmäisten asiakirjat ovat TE-tietojärjestelmissä, mikä on tuottanut osalle kunnista vaikeuksia päästä käsiksi näihin tietoihin, ja niinpä kirjausten kattavuus on kuntien omien lisäkommenttien perusteella rajallista ja osa aktivointisuunnitelmista on saattanut jäädä kokonaan tilastojen ulkopuolelle. 

Vuonna 2016 lomakkeeseen liitettiin myös työtoimintaan ohjautumista koskeva selven-tävä kysymys ”kuntouttavaan työtoimintaan ohjautumisen palveluperusteesta”.

Vuonna 2019 kysymyksiin liitettiin kuntouttavan työtoiminnan järjestämistapaa koskeva uusi vaihtoehto, ”palvelusetelitoiminta”. Samana vuonna myös kuntouttavan työtoiminnan keskeyttämisen vaihtoehtoihin liitettiin ”työtoiminnan järjestäjän sopimusrikettä” koskeva vaihtoehto.

Tietojen saatavuus ja selkeys

Keskeiset tulokset kootaan tilastoraporttiin, joka julkaistaan THL:n verkkosivulla. 

Vuoden 2019 raportin erityiskysymykset  

Vuonna 2019 kuntouttavaa työtoimintaa sisältävien asiakassuunnitelmien raportoitu määrä jäi noin 8 prosenttia alhaisemmaksi kuin kuntien lisätiedoissa ilmoittamat täy-dennysluvut, ja vastaava poikkeama oli 4 prosenttia asiakaslukumäärissä. Todellisuudessa poikkeama lienee tätä suurempi, koska monet kunnat ilmoittivat, ettei heillä ollut tarkkaa tietoa henkilöistä, jotka olivat ohjautuneet kuntouttavaan työtoimintaan TE-toimistojen kautta, vaikka kunta on ollut mukana laatimassa suunnitelmia TE-toimiston kanssa.  Syynä tähän on usein ollut, että kyselyyn vastanneilla kunnan ammattihenkilöillä ei ollut olemassa pääsyä TE-toimiston asiakasasiakirjajärjestelmään, josta nämä tiedot olisi voinut poimia.

Tilastoinnin kattavuuden puutteiden syinä saattavat olla kuntayhtymien kautta toteutettavien palvelujen tilastointiin liittyvien käytäntöjen epäselvyys, tietojärjestelmäongelmat, kuten myös kuntien ja kuntayhtymien sekä TE-toimistojen ja kuntien tiedonvaihdon ongelmat esimerkiksi aktivointisuunnitelmien tai moniammatillisten työllistymissuunnitelmien tilastoinnissa. Lisäksi on huomioitava, että kysely ei ollut velvoittava Ahvenanmaan osalta.

Kuntouttavaa työtoimintaa koskevaan kuntakyselyyn eivät vastanneet seuraavat 10 kuntaa (19 kuntaa vuonna 2016 ja 28 kuntaa vuonna 2013): Askola, Brändö, Finström, Geta, Hammarland, Lieto, Maarianhamina, Merikarvia, Pöytyä ja Ulvila. 

Päivitetty: